专题研究 | 王磊：“大金砖合作”面临的机制性挑战及其应对

王磊

北京师范大学金砖国家合作研究中心主任、政府管理学院副教授

编者按

2024年1月1日，金砖国家正式实现第二次扩员，金砖这一发展中国家的多边合作组织正处在迅速发展的进程之中。在当前发展中国家、“全球南方”等概念重新引起国际关注的背景下，金砖扩员具有深刻的历史逻辑和时代涵义。为深入讨论金砖扩员对国际秩序和世界经济的深远影响，商务部研究院《国际经济合作》、西亚与非洲研究所于2月1日联合举办“金砖合作机制扩员的影响与展望”学术研讨会，并邀请徐秀军、袁晓慧、王有鑫、王诚、王磊、徐飞彪、岳云霞七位专家学者进行深入笔谈。特此编发，以飨读者。

自2006年启动合作进程以来，金砖国家先后两次成功扩员，既扩展了金砖国家的规模，实现了机制建设的巨大进展，也彰显了金砖合作的开放包容性和代表性。同时，“大金砖合作”也面临建章立制不够完善、决策效率亟待提升等问题。

一

金砖机制扩大的新进程

作为一个完全由新兴经济体建设的多边合作机制，金砖国家日益吸引更多发展中国家参与，推动了金砖合作的机制化。金砖国家探索形成“金砖+”、全球外联活动、扩员等多种形式，开启了“大金砖合作”新模式。

金砖国家自合作伊始就明确自身“符合新兴市场国家和发展中国家的共同利益”，创设了金砖国家与地区国家对话会、“金砖+”及全球外联活动等多种方式，推动其他发展中国家参与金砖合作。2013年3月德班峰会期间，金砖国家同非洲国家领导人举行对话会，首创金砖国家与地区领导人对话会机制。2014—2016年，金砖国家先后在峰会期间召开同南美国家、欧亚经济联盟、上海合作组织等地区领导人对话会。2017年9月厦门峰会期间提出“金砖+”合作模式，举办新兴市场和发展中国家对话会，将外联对话升级至全球层面。2023年约翰内斯堡会晤期间，金砖国家邀请了全球60多个新兴市场和发展中国家出席“金砖+”对话会，彰显了作为“全球南方”国家代表的新定位。

巴西、俄罗斯、中国和印度作为金砖国家的创始成员国，均为具有地区和全球影响的大国。要体现金砖国家确立的开放包容性，金砖机制需进一步加强与发展中国家的关系。为此，金砖通过首轮扩员成功将南非吸收为新成员。南非同其他成员国在规模方面有一定差距，但作为非洲最具影响力的国家，南非能够极大提升金砖机制的全球代表性，并在金砖国家与非洲之间发挥“桥梁”和“门户”作用。第二轮扩员推动金砖国家实现了历史性扩大，金砖机制建设进入新阶段。2023年11月，金砖国家就巴以问题举行特别视频峰会，习近平主席指出，本次峰会是金砖扩员后的首场领导人会晤，为扩员后的“大金砖合作”开了个好头，正式在国际场合提出“大金砖合作”理念，金砖机制跨入“大金砖合作”新时代。

王磊：《欧盟对外行动署的制度研究》，上海人民出版社2015年版。

二

“大金砖合作”面临的机制性挑战

金砖国家实现历史性扩员后，在总体实力、代表性和能力上进一步提升，国际影响力和作用进一步凸显。同时，金砖扩员开启的“大金砖合作”对提升合作的机制化程度、注重规范化和可持续性等提出了更高要求，对金砖机制的属性定位、合作重点和决策机制等形成新挑战。

基础层面的挑战主要就金砖合作的内涵与机制特性而言。金砖合作的基础层面指成员国构成及以此为基础确立的金砖合作的属性和机制定位。随着“大金砖合作”正式开启，金砖成员国之间的差异性及蕴含其中的政策分歧明显增加，这悄然改变金砖国家的属性和机制定位。

一是放大了多样性和差异性。金砖国家的政治经济制度、社会发展阶段、历史文化传统等本就存在明显的多样性，增加了协调沟通的成本和达成共识的难度。随着五个新成员国加入，成员国之间存在的多方面差异性进一步拉大。阿联酋的人口不及中国的1%，俄罗斯的领土面积是阿联酋的200多倍，中国的经济规模和贸易总额分别为埃塞俄比亚的160倍和340倍以上。埃及、伊朗、沙特阿拉伯和阿联酋是阿拉伯—伊斯兰世界的重要国家，沙特阿拉伯和阿联酋还是君主制国家，这将一定程度上为金砖国家注入全新的内涵。

二是金砖合作属性及机制定位的微妙转变。金砖国家将2006年在联合国大会期间举行的四国外长会议作为合作正式开启的标志，一度溯源至21世纪初新兴经济体的快速发展。但从2023年开始，金砖国家将其源起回溯至第二次世界大战后开启的亚非拉民族解放运动，特别强调1955年万隆会议和1961年开始的不结盟运动同金砖合作之间的内在联系。作为“就全球经济和政治领域的诸多重大问题进行日常和长期协调的全方位机制”，金砖国家在全球治理体系中代表新兴市场和发展中国家的利益。但是，在国际体系分化动荡和国家间阵营化趋势加强的背景下，2023年约翰内斯堡峰会开始确定金砖国家是“全球南方”的代表，意在突显二者之间的紧密联系。

区分层面的挑战主要就金砖合作的重点和方向而言。金砖合作的区分层面确定了金砖机制的外延，主要包括金砖合作的主题及合作重点、扩员与深化巩固之间的关系。扩员之后的金砖机制要实现高效运行，必须在共识基础上确保合作重点更加突出，基于共同利益和重要优先领域完善机制建设。

一是金砖合作面临主题失焦与空心化的风险挑战。金砖合作自启动以来就将金融领域作为工作重点，加快国际金融治理架构改革，成立新开发银行，启动了本币互换、应急储备安排、联合支付体系等多方面合作。近年来，金砖国家虽然先后将新工业革命、数字经济、能源、农业等作为重点议题，但现行的轮值主席国制度导致其政策延续性和连贯性较低，金砖合作遭遇空心化和主题失焦的挑战。本轮大幅扩员将给金砖合作带来更多议题，也将深刻影响金砖“三轮驱动”模式下政治安全、经贸财金和人文交流的优先顺序，“大金砖合作”迫切需要整合和优化重点合作领域。

二是继续扩员与深化巩固之间的矛盾。作为新兴市场和发展中国家的代表，金砖国家要提升全球代表性，就有必要“通过适时启动新一轮扩员，将更多新兴市场和发展中国家吸纳进来”。因此，本轮扩员“只是这个过程的开始。不久的将来，金砖必将继续扩员发展，成为一个影响历史进程的由发展中国家组成的全球性组织”。而对于一个新兴的非正式国际机制而言，横向扩大规模和纵向深化巩固之间存在的既有冲突更具挑战性。

操作层面的挑战主要就金砖合作的决策机制而言。金砖机制的操作层面是指金砖国家为确保有序高效运行所采用的决策模式。作为新兴大国间开展全方位合作的机制，金砖国家对传统的国际关系理念尤其是大国间合作原则形成了重大突破，致力于推动国际关系民主化和世界多极化，坚持相互尊重、平等参与、协商一致的原则，在多边主义的基础上探索有效国际合作的全新决策模式。金砖合作遵循集体行动的逻辑，“大金砖合作”将因成员国的多元性和差异性面临更高的沟通成本，影响决策质量，同时金砖合作面临明确合作重点、达成更多高质量务实成果的需求。这就要求“大金砖合作”在现行的平等协商决策原则和现实提出的高效决策需求之间达成平衡。

（图源：123RF）

三

“大金砖合作”推动金砖机制发展

通过两轮扩员，“大金砖合作”为推动金砖国家机制化发展进行了有效探索，将为金砖机制调整定位、实现扩大与深化之间的平衡提供框架。面对30余个发展中国家申请加入金砖机制的诉求，金砖国家正在讨论伙伴国模式及潜在伙伴国名单，探索完善“大金砖合作”的制度框架。

探索金砖机制化的有效框架。“大金砖合作”从技术层面探索金砖国家扩员后的合作框架，意味着金砖国家将继续扩大规模，提升全球代表性，进一步拓展合作领域，巩固战略伙伴关系。

一是扩大规模。“大金砖合作”推动金砖国家在全球人口、领土面积、经济总量等方面的占比有所提升，分别达到约45.5%、31%、29%。在全球能源资源体系中的重要性得到大幅提升，仅俄罗斯、沙特阿拉伯、伊朗和阿联酋四国就占全球石油供应量的42%。二是提升代表性。“大金砖合作”的成员国分布进一步拓展至东非、北非和中东等地区，全球代表性增强。随着更多不同发展阶段的国家参与其中，“大金砖合作”摒弃多元政治经济制度造成的差异，反映了金砖机制的“去意识形态化”。“大金砖合作”将继续完善发展“金砖+”和全球外联对话活动等，探索金砖伙伴国制度并适时再次扩员。三是拓展合作范畴。“大金砖合作”已经确立了全方位、多层次、广领域的合作架构，在安全、外交、经贸、财金、科技等数十个领域开展广泛合作，进一步完善“三轮驱动”合作模式。2023年11月，扩员后的金砖国家就巴以问题举行领导人特别视频峰会，这表明“大金砖合作”将进一步拓展各领域协调沟通，特别是围绕全球热点和地区冲突问题加强磋商。四是深化巩固合作。金砖国家确立了战略伙伴关系，并于2021年通过了修订版《金砖国家建章立制文件》。“大金砖合作”将继续夯实金砖国家团结合作，适时推动组建实体秘书处，从而增强各项政策的连贯性和一致性，推动共识的落实和转化。

“大金砖合作”从根本上明确了金砖机制的定位和属性。金砖国家仍处于现行国际体系的相对边缘位置，“其在国际体系中的地位没有发生根本性变化。为此，金砖国家希望推进国际关系的民主化，推动现行国际体系的变革，让全球治理体系更加完善。”因此，“大金砖合作”将进一步增强金砖国家的发展属性，优化与南方国家的伙伴关系，积极推动南南合作。

徐秀军、袁晓慧、王有鑫、王诚、王磊、徐飞彪、岳云霞：《金砖扩员：事实、挑战与展望》，《国际经济合作》2024年第2期，13—31页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

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责编 | 郭语   裴桂芬

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语